Reorganizarea comunelor și orașelor mici. Ce spune raportul Curții de Conturi a României

Alexandra CRISTIAN

Curtea de Conturi a României a publicat recent un amplu raport de audit privind modul de funcționare și organizare a comunelor și orașelor mici din țară, scoțând la iveală nevoia urgentă de reformă. Potrivit raportului, cadrul legislativ actual nu oferă instrumentele necesare pentru a reorganiza eficient administrația locală și pentru a răspunde nevoilor specifice ale comunităților, iar schimbarea statutului administrativ al unei localități este dificilă și rareori reușește.

În ultimii ani, au fost mai multe încercări ca unele orașe să redevină comune sau ca anumite comune mai mici să se unifice cu orașe, dar de cele mai multe ori aceste inițiative s-au blocat pe parcurs. Motivul? Legea referendumului impune condiții greu de îndeplinit, iar birocrația a făcut ca aceste inițiative să rămână doar pe hârtie.

Cu toate acestea, există un singur oraș care a reușit revenirea la statutul de comună, în anul 2019, și anume localitatea Băneasa din județul Constanța.

Un sistem administrativ învechit

Organizarea administrativ-teritorială a României datează din 1968, fiind construită pe o realitate social-economică complet diferită de cea actuală. În timp, transformările demografice și economice au făcut ca o parte importantă a localităților să nu mai corespundă criteriilor legale de încadrare.

Astfel că peste 55% dintre orașe și 15% dintre comune nu mai îndeplinesc pragurile demografice minime prevăzute de lege, iar multe dintre ele se confruntă cu o scădere constantă a populației și cu dificultăți majore în asigurarea accesului la servicii publice de bază pentru locuitori.

„Unul dintre indicatorii-cheie prevăzuți de legislație este «numărul de locuitori», al cărui prag minim pentru constituirea orașelor este 10.000 de locuitori, iar pentru comune pragul este de 1.500 de locuitori. La nivelul anului 2023, 119 orașe nu îndeplineau criteriul demografic de minimum 10.000 de locuitori. Acestea reprezintă mai mult de jumătate (55%) din totalul de 216 orașe. Totodată, un număr de 432 de comune (15% din numărul total de comune) nu îndeplineau criteriul respectiv”, se arată în comunicatul Curții de Conturi.

Potrivit prevederilor legale, țara noastră este organizată în Unități Administrativ-Teritoriale (UAT-uri) de tip comună, oraș, municipiu, iar autoritățile administrației publice locale sunt: primăriile, consiliile locale și consiliile județene.

Actuala structură administrativ-teritorială a României, însă, reflectă o realitate inegală între localități atât ca mărime, cât și ca resurse. La aproape șase decenii de la adoptarea actualului model de organizare, din 1968, comunele continuă să predomine în rândul structurii administrației locale românești. Întinse pe suprafețe mari, cu sate dispersate și cu o populație tot mai redusă, multe dintre ele se confruntă astăzi cu provocări majore privind furnizarea serviciilor publice și gestionarea resurselor. În ciuda reformelor și a fondurilor de dezvoltare disponibile în ultimele decenii, există un dezechilibru major între mediul urban și rural, modernizarea este întârziată, iar pe alocuri lipsește cu desăvârșire.

„Cu o pondere de 90%, comunele sunt forma predominantă de organizare administrativ-teritorială, fiind locuite de 44% din populația totală a României. Dacă în primii 15 ani după Revoluția din 1989 au fost înființate, prin divizare sau schimbarea statutului localității, 339 de UAT (47 de municipii, 59 de orașe și 233 de comune), în ultimii ani numărul acestora a stagnat.

În ceea ce privește structura administrativ-teritorială a comunelor, 149 dintre acestea sunt formate din 10 sau mai multe sate, chiar și 40, așa cum este cazul comunei Cornereva din județul Caraș-Severin.

Numărul mare al satelor componente ale comunelor și distanțele mari dintre acestea pot avea o serie de implicații, cum ar fi: limitarea accesului populației la servicii publice esențiale și costuri mai mari pentru furnizarea acestora.

Un procent semnificativ (34%) din comunele din România, mai exact 974 de UAT, se confruntă cu o dispersie geografică ridicată a satelor componente, distanța medie a acestora față de satul-reședință depășind 5 km. În unele situații, această distanță poate atinge valori mai mari, de până la 21 de km”, este specificat în raportul Curții de Conturi.

O altă problemă majoră semnalată de Curtea de Conturi în raport se referă la accesul cetățenilor la servicii publice esențiale pentru un trai decent. Din păcate, nu e nimic nou sub soare. În România, mai ales în comunele și satele mici, oamenii continuă să trăiască fără acces la servicii publice de bază - sănătate, educație, apă curentă, canalizare sau chiar curent electric.

„Există o discrepanță semnificativă între mediul urban și cel rural în ceea ce privește accesul la servicii de utilități de bază. UAT-urile mici, cu o populație redusă, sunt cele mai dezavantajate, în special în privința alimentării cu apă, a canalizării și a transportului public. Această situație subliniază nevoia urgentă de investiții și politici publice care să reducă aceste inegalități și să asigure un acces echitabil la servicii esențiale pentru toți cetățenii”, precizează auditorii în raport.

Situația aceasta nu este doar o statistică tristă, ci o realitate zilnică pentru mii de familii care se simt uitate de autoritățile publice. În multe zone rurale, dispensarele sunt închise sau funcționează doar pe hârtie, școlile se confruntă cu lipsa profesorilor și a infrastructurii, iar rețelele de apă, canalizare sau gaz rămân promisiuni făcute în campanii electorale. În loc să reducă decalajele dintre mediul urban și cel rural, politicile publice par să le adâncească, lăsând în urmă comunități întregi care se zbat între neputință și resemnare. În timp ce la centru se vorbește despre digitalizare, dezvoltare durabilă și modernizare, realitatea din teren arată un contrast dureros: sate întregi în care timpul pare că s-a oprit în loc, iar cetățenii nu mai cred că lucrurile se pot schimba cu adevărat în bine pentru ei.

„În România persistă disparități semnificative între mediul urban (orașe și municipii) și cel rural (comune) în ceea ce privește accesul la servicii de sănătate, educație și utilități de bază. Astfel, dintre unitățile administrativ-teritoriale (UAT) rurale, 12% nu dispun de cabinete de medicină de familie, 50% nu au cabinete stomatologice, iar 24% nu beneficiază de farmacii. UAT-urile mici, cu o populație redusă, sunt cele mai dezavantajate în special în privința alimentării cu apă, a canalizării și a transportului public. Deși accesibilitatea comunelor la astfel de servicii se ameliorează odată cu creșterea populației localității, ea rămâne inferioară celei din mediul urban. Această situație subliniază nevoia de investiții și politici publice care să reducă aceste inegalități și să asigure un acces echitabil la servicii esențiale pentru toți cetățenii”, se mai arată în comunicatul Curții de Conturi.

România este o țară a contrastelor atunci când vine vorba despre localități. Avem comune mici, cu doar câteva sute de locuitori, sate răsfirate la poalele dealurilor sau în vârful munților, dar și orașe care se dezvoltă rapid și atrag mii de oameni. Mai exact, în țara noastră, cea mai mare comună depășește ca număr de locuitori cel mai mare oraș.

„La nivel național, există o diferență mare în ceea ce privește distribuția populației între diferitele tipuri de UAT. Populația variază de la câteva sute de locuitori în comunele mici, la zeci de mii în comunele și orașele mari, și poate atinge sute de mii în municipii (cu excepția Capitalei, unde populația este de ordinul milioanelor)”, este punctat în raportul Curții de Conturi.

În ce proporție sunt dotate localitățile, conform cerințelor legii

Când vorbim despre condițiile pe care localitățile trebuie să le îndeplinească pentru a putea trece la un nivel administrativ superior, se observă că multe dintre cerințele esențiale prevăzute de Legea nr. 351/2001 nu sunt respectate în practică. În special în ceea ce privește dotările și echipările necesare — școli, servicii medicale, infrastructură sau instituții publice.

„Dotări esențiale din domeniul «Educație» lipsesc în orașele cu o populație de până la 3.000 de locuitori. Aceste orașe nu au creșe, iar liceele sunt prezente doar în 60% dintre ele. Dificultăți întâmpină și comunele cu o populație sub 1.500 de locuitori, 16% dintre acestea neavând școli gimnaziale.

În cazul orașelor mici, nivelul scăzut al dotărilor aferente domeniului «Sănătății și asistenței sociale» expune populația la riscuri mari pentru sănătate, afectând în mod direct calitatea vieții.

Distanțele până la spitale și maternități sunt mari, depășind în medie 20 de kilometri, ceea ce poate reprezenta o problemă în caz de urgență atât pentru locuitorii din orașe, cât și pentru cei din comunele din proximitate.

Lipsa sediilor de jandarmerie sau de pompieri în orașele și comunele selectate a condus la scăderea semnificativă a procentului aferent domeniului «Ordine publică», prezența acestora fiind condiționată de legislația aplicabilă domeniului”, este precizat în raportul Curții de Conturi.

Resurse puține, nevoi mari

Raportul arată că marea majoritate a comunelor, mai exact 84%, depind în proporție de peste 50% de finanțarea de la bugetul de stat în anul 2023, iar doar 26% din orașele mici au avut nevoie de un astfel de sprijin atât de semnificativ. Totuși, capacitatea de finanțare din venituri proprii a crescut de la an la an în perioada 2021-2023, mai mult în cazul comunelor decât în cazul orașelor mici.

Potrivit raportului „84% din cele 2.862 de comune au depins în proporție de peste 50% de finanțare de la bugetul de stat în anul 2023. În schimb, doar 26% din cele 119 orașe mici au avut nevoie de un astfel de sprijin atât de semnificativ.

Cele mai vulnerabile sunt comunele cu o populație de până la 5.000 de locuitori și orașele mici cu o populație de până la 3.000 de locuitori.”

Cu alte cuvinte, majoritatea comunelor funcționează, în mare parte, din banii veniți de la stat, neavând resurse suficiente pentru a-și susține cheltuielile din propriile venituri. În timp ce unele comune mai mari au reușit să-și crească treptat încasările locale, satele mici rămân dependente de ajutorul guvernamental doar pentru a putea funcționa, iar dezvoltarea rămâne la stadiul de discuții și promisiuni.

Pentru multe primării din comune și orașe mici, o mare parte din buget se duce pe funcționarea de zi cu zi: salarii, utilități, întreținerea clădirilor publice. Din cauza acestor cheltuieli lunare, resursele rămase pentru investiții — în drumuri, școli, iluminat public sau apă și canalizare — sunt foarte reduse. Multe administrații locale abia reușesc să mențină serviciile esențiale, de bază, fără să mai poată demara proiecte noi de dezvoltare.

Această situație arată încă o dată cât de important este ca autoritățile locale să își dezvolte capacitatea de a atrage bani europeni, în sens contrar vor rămâne blocate în timp, fără resurse pentru modernizare, pentru crearea de noi locuri de muncă și implicit o calitate mai bună a vieții pentru cetățeni.

Cheltuielile autorităților publice cu personalul

Un alt aspect important analizat în raport se referă la modul în care primăriile reușesc să-și acopere cheltuielile cu salariile din veniturile proprii. Acest indicator arată, practic, cât de sustenabil este bugetul unei localități și în ce măsură aceasta poate funcționa fără sprijin constant de la bugetul de stat. Cu cât o comună sau un oraș își poate plăti angajații din banii colectați local, cu atât este mai independent și mai stabil din punct de vedere financiar.

Potrivit raportului Curții de Conturi „în anul 2023 doar 31% dintre comune au reușit să își susțină cheltuielile de personal din veniturile proprii analizate, în scădere semnificativă față de 2022 (52%) și 2021 (44%). În ceea ce privește orașele mici, 76% și-au susținut cheltuielile de personal din veniturile proprii analizate în anul 2023, 85% în anul 2022 și 81% în anul 2021”.

Cheltuielile mari de personal limitează tot mai mult posibilitățile de dezvoltare ale primăriilor. În multe cazuri, bugetul local abia ajunge pentru salarii și funcționarea de bază, fără să mai rămână bani pentru investiții, modernizare sau proiecte noi. Practic, primăriile ajung să funcționeze de la o lună la alta, doar pentru a-și acoperi costurile curente, fără perspective reale de dezvoltare.

„Analiza veniturilor și cheltuielilor comunelor și orașelor mici din România subliniază rolul pe care îl exercită numărul de locuitori asupra capacității unui UAT de a-și gestiona resursele financiare. Dependența de finanțarea de la bugetul de stat și dificultățile în colectarea veniturilor proprii reprezintă provocări majore pentru acestea. Această dependență financiară este accentuată de legi anuale care prevăd excepții, care, deși ajută la echilibrarea bugetelor pe termen scurt, pot afecta autonomia financiară și dezvoltarea pe termen lung”, este punctat în raportul Curții de Conturi.

Concluzie

Raportul Curții de Conturi arată o realitate care nu mai poate fi ignorată: sistemul administrativ actual al României este învechit, ineficient și adesea rupt de nevoile reale ale oamenilor. Comunele și orașele mici se zbat între lipsa resurselor, birocrația sufocantă și un cadru legislativ care mai degrabă le încurcă decât le ajută.

S-a vorbit mult despre reorganizarea structurii administrative a țării noastre, însă fără măsuri concrete și o reformă serioasă, reală, riscul este ca satele și orașele mici să rămână blocate în trecut - cu drumuri neasfaltate, școli fără elevi, dispensare fără medici și bugete care abia acoperă salariile.

În fond, modernizarea administrației locale este mai mult decât o chestiune de organizare, este o investiție în viitorul comunităților care încă mai cred că România poate crește ca o țară cu adevărat europeană.

*Perioada supusă auditării a fost 2021-2023.